“十五五”時期是我國以中國式現(xiàn)代化全面推進(jìn)強(qiáng)國建設(shè)、民族復(fù)興偉業(yè)的關(guān)鍵時期，“十五五”規(guī)劃成為我國經(jīng)濟(jì)社會結(jié)構(gòu)深度調(diào)整、加快轉(zhuǎn)入高質(zhì)量發(fā)展軌道的關(guān)鍵規(guī)劃。當(dāng)前，各地政府正著手啟動“十五五”規(guī)劃編制工作，如何做好重大項目的謀劃與儲備受到各地政府部門的高度重視。“抓項目就是抓發(fā)展，謀項目就是謀未來”成為我國各地政府的共識。
一、深刻認(rèn)識重大項目謀劃的意義
一方面，重大項目是支撐各地高質(zhì)量發(fā)展的重要作戰(zhàn)地圖。“十五五”規(guī)劃是未來五年發(fā)展的宏觀性、全局性、綜合性、引領(lǐng)性的藍(lán)圖，“十五五”規(guī)劃重大項目清單就是這個發(fā)展體系的落腳點和作戰(zhàn)地圖。高水平統(tǒng)籌開展重大項目謀篇布局，有利于深入貫徹落實黨中央、省、市決策部署及工作要求，積極融入服務(wù)新發(fā)展格局，發(fā)揮重大項目的拉動和支撐作用，全面夯實“十五五”規(guī)劃的任務(wù)支撐。同時，項目工作法已經(jīng)成為各級政府落實五年規(guī)劃的重要工作方法，重大項目庫成為各地“十五五”規(guī)劃落地實施的有效抓手。
另一方面，重大項目是向上爭取政策與資金支持的主要依據(jù)。“十五五”時期，大國博弈更加激烈、地緣政治更加復(fù)雜，更好地發(fā)揮我國新型舉國體制的核心優(yōu)勢，成為我國承受、應(yīng)對和化解各種風(fēng)險的重要經(jīng)驗和策略。這也意味著國家會在科技創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)安全、生態(tài)環(huán)保、未來產(chǎn)業(yè)等更多的戰(zhàn)略領(lǐng)域進(jìn)行頂層設(shè)計和統(tǒng)籌布局，會進(jìn)一步強(qiáng)化在“兩重、兩新”等重點發(fā)展領(lǐng)域的政策和資金支持。在當(dāng)前地方政府投資能力下降、財政稅源減少的現(xiàn)實條件下，面向國家政策支持方向，以更高站位、更大格局、更寬視野，謀劃儲備一批打基礎(chǔ)、增后勁、利長遠(yuǎn)的好項目，有利于對國家的支持政策進(jìn)行快速反應(yīng)、精準(zhǔn)響應(yīng)，有利于提前做好項目準(zhǔn)備工作，完善項目手續(xù)，提升項目成熟度，進(jìn)而用好中央預(yù)算內(nèi)、預(yù)算外資金，爭取更多項目進(jìn)入國家和上級政府“十五五”規(guī)劃項目“籠子”和資金“盤子”，提升本地“十五五”規(guī)劃的戰(zhàn)略高度和落地可行性。
二、把握重大項目謀劃的“四個圍繞”
面對紛繁復(fù)雜的國際國內(nèi)形勢，面對新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革，面對人民群眾新期待，各地政府要緊扣各地發(fā)展新階段、新特征，抓機(jī)遇、解難題，突出“四個圍繞”進(jìn)行重大項目謀劃。
一是圍繞發(fā)展戰(zhàn)略謀項目。項目體系是發(fā)展體系的重要支撐和落地的抓手，“十五五”重大項目體系要圍繞各地“十五五”的發(fā)展定位、發(fā)展目標(biāo)、發(fā)展戰(zhàn)略和任務(wù)體系進(jìn)行謀劃，是對發(fā)展戰(zhàn)略的聚焦和落實，是對發(fā)展目標(biāo)的分解和發(fā)展任務(wù)的細(xì)化。
二是圍繞資金來源謀項目。在地方財政吃緊的情況下，一方面著眼于國家、省、市的政策性資金支持謀劃項目，重點聚焦中央預(yù)算內(nèi)投資資金、超長期特別國債、地方政府專項債支持領(lǐng)域，以及新增國債、中長期貸款、創(chuàng)新性融資工具等支持方向，精準(zhǔn)對標(biāo)謀劃項目。另一方面著眼于鼓勵和吸引民間投資和社會資本的重點方向謀劃項目。按照政府和社會資本合作新機(jī)制要求，圍繞交通、物流、市政、生態(tài)保護(hù)和環(huán)境治理、水利等重點領(lǐng)域，聚焦“使用者付費+特許經(jīng)營”，謀劃適宜采用特許經(jīng)營模式的項目，充分調(diào)動民間投資積極性。
三是圍繞產(chǎn)業(yè)發(fā)展謀項目。著眼于未來市場機(jī)會和產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求，著力面向本地重點產(chǎn)業(yè)鏈的補(bǔ)鏈延鏈拓鏈強(qiáng)鏈謀劃項目，面向本地重點產(chǎn)業(yè)集群的組網(wǎng)升級與生態(tài)完善謀劃項目，面向本地創(chuàng)新生態(tài)體系與新質(zhì)生產(chǎn)力的培育與發(fā)展謀劃項目，圍繞本地優(yōu)勢資源開發(fā)利用、高質(zhì)量園區(qū)建設(shè)、現(xiàn)代商貿(mào)流通體系建設(shè)謀劃項目。
四是圍繞安全保障謀項目。著眼于生態(tài)及環(huán)保安全、城市安全、社會安全、財稅安全，突出民生基本保障補(bǔ)短板、基本公共服務(wù)配套完善、城市基礎(chǔ)設(shè)施更新改造與數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、防范化解地方債務(wù)風(fēng)險，謀劃梳理“十五五”期間必需的建設(shè)項目。
三、遵循重大項目謀劃的“五個兼顧”
一是兼顧前瞻性與現(xiàn)實性。項目謀劃過程中，既要面向未來、著眼“十五五”發(fā)展的機(jī)遇與需求，也要考慮項目的成熟度與合規(guī)性，項目基本條件、資金、要素的滿足情況，合規(guī)手續(xù)進(jìn)展情況等，注重項目的落地性與可行性。
二是兼顧發(fā)展性與保障性。既要重視產(chǎn)業(yè)類、發(fā)展類項目的謀劃，更要注重保障基本的民生需求，強(qiáng)化生態(tài)安全與環(huán)境保護(hù)責(zé)任，同時兼顧注重防風(fēng)化債要求。
三是兼顧政策性與市場性。既要著眼國家、省市的政策引導(dǎo)和支持方向與要求，利用好上級政策性資金支持和政府財政投資，也要重視項目的市場化動力，強(qiáng)調(diào)利用社會資本，遵循項目投資的內(nèi)在規(guī)律和商業(yè)邏輯。
四是兼顧系統(tǒng)性和專項性。既要著眼“十五五”發(fā)展體系、戰(zhàn)略體系的完整性，環(huán)境治理與生態(tài)保護(hù)類項目的系統(tǒng)性，強(qiáng)化項目統(tǒng)籌與集成，同時，在項目謀劃、申報與實施管理過程中，體現(xiàn)與專項規(guī)劃、專業(yè)部門管理的分工與協(xié)作。
五是兼顧原則性和創(chuàng)新性。既要強(qiáng)調(diào)項目謀劃的合規(guī)性，注重項目謀劃與國土空間規(guī)劃、專項規(guī)劃、法律法規(guī)相符合，又要體現(xiàn)項目謀劃的創(chuàng)新性和發(fā)展性，使項目謀劃不局限在當(dāng)前的條件下，預(yù)留發(fā)展彈性和創(chuàng)新空間。
四、緊盯國家重點投資政策支持方向
各地方政府重點關(guān)注的是中央預(yù)算內(nèi)投資資金、超長期特別國債、專項債三大政策性資金。當(dāng)前公開信息顯示，我國2025年擬安排中央預(yù)算內(nèi)投資7350億元，專項債4.4萬億元，超長期特別國債1.3萬億元。
中央預(yù)算內(nèi)投資是由國家發(fā)展改革委負(fù)責(zé)安排、用于固定資產(chǎn)投資的中央一般公共預(yù)算資金。中央預(yù)算內(nèi)投資作為政府投資的一部分，不增加地方債務(wù)壓力，無需償還，對于受到債務(wù)率限制的地區(qū)有重要意義。中央預(yù)算內(nèi)投資重點支持基礎(chǔ)性、公益性、長遠(yuǎn)性的項目，并結(jié)合每年的政策需求，對支持領(lǐng)域、重點方向、補(bǔ)助額度進(jìn)行部分優(yōu)化調(diào)整。2025年中央本級支出預(yù)算數(shù)為1635億元，主要用于支持交通運輸、科技創(chuàng)新、部門自身能力建設(shè)等中央本級重點投資領(lǐng)域和重大項目建設(shè)；對地方轉(zhuǎn)移支付預(yù)算數(shù)為5715億元，主要用于糧食安全、能源安全、產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈穩(wěn)定安全、重大戰(zhàn)略、區(qū)域協(xié)調(diào)和生態(tài)文明建設(shè)、重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、社會事業(yè)建設(shè)、城市燃?xì)夤艿赖壤匣赂脑旌捅Ｕ闲园簿庸こ痰阮I(lǐng)域項目建設(shè)。
超長期特別國債屬于中央財政債務(wù)性資金，通過發(fā)行國債向社會或金融機(jī)構(gòu)籌集，期限長達(dá)20～50年，地方無直接還款壓力，中央還本付息，通常不計入一般公共預(yù)算赤字。重點聚焦國家“兩重”“兩新”戰(zhàn)略，目的在于撬動重點領(lǐng)域的有效投資，旨在穩(wěn)增長、促投資、擴(kuò)內(nèi)需，并優(yōu)化政府部門債務(wù)結(jié)構(gòu)。2025年“兩重”建設(shè)重點支持基礎(chǔ)研究能力提升、未來產(chǎn)業(yè)發(fā)展、東北等重點地區(qū)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、大中型灌區(qū)新建改造及大中型引調(diào)水和大中型水庫建設(shè)、長江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境保護(hù)和綠色發(fā)展、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化公共服務(wù)體系建設(shè)、高等教育提質(zhì)升級、城市地下管網(wǎng)管廊建設(shè)改造等；“兩新”政策重點支持大規(guī)模設(shè)備更新和消費品以舊換新，深入推進(jìn)設(shè)備更新、消費品以舊換新、回收循環(huán)利用、標(biāo)準(zhǔn)提升四大行動。
地方政府專項債券指省級政府為有一定收益的公益性項目發(fā)行的、以公益性項目對應(yīng)的政府性基金收入或?qū)ｍ検杖胱鳛檫€本付息資金來源的政府債券，包括新增專項債券和再融資專項債券等。重點投向債務(wù)化解、項目建設(shè)、土地儲備、收購存量商品房等領(lǐng)域，鼓勵安排專項債券支持前瞻性、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，不得投向一般競爭性產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，要求專項債項目收益覆蓋本息。2025年我國進(jìn)一步擴(kuò)大了專項債券用作項目資本金范圍，提高專項債券用作項目資本金的比例，支持地方加大重點領(lǐng)域補(bǔ)短板力度，進(jìn)一步向?qū)嵤﹨^(qū)域重大戰(zhàn)略、發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力、推動高質(zhì)量發(fā)展方面傾斜。
在關(guān)注三類資金投向領(lǐng)域規(guī)定的同時，也要考慮每類資金對項目資本金管理要求、項目前期工作要求、建設(shè)進(jìn)展要求等。做好“十五五”規(guī)劃的項目謀劃與儲備，還要進(jìn)一步關(guān)注PPP合作新機(jī)制、不動產(chǎn)投資信托基金（REITs）以及EOD開發(fā)等新模式、新機(jī)制的應(yīng)用，鼓勵民間資本參與重大基礎(chǔ)設(shè)施、社會民生等領(lǐng)域建設(shè)，拓展民間投資空間，激發(fā)民間投資活力，通過“中央資金引領(lǐng)+市場化機(jī)制激活”，破解地方政府投資瓶頸問題，為“十五五”時期的高質(zhì)量發(fā)展提供關(guān)鍵支撐。
作者介紹
丁 偉
高級咨詢師
長期專注于區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略、城市發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展及園區(qū)規(guī)劃、項目開發(fā)及投資策劃等領(lǐng)域的研究與咨詢工作，主持參與百余個城市戰(zhàn)略、產(chǎn)業(yè)研究、園區(qū)規(guī)劃及項目策劃等咨詢項目與研究課題。
編輯：張 華
審核：劉 燦
